Repaso al federalismo alemán

Para medir la viscosidad de las insensateces y las necias vaguedades que por aquí oímos, creo que el lector sabrá valorar la importancia de la publicación de un análisis exhaustivo del momento por el que atraviesa el federalismo alemán. Hago con ello referencia al contenido del libro “Reformbaustelle Bundesstaat” coordinado por Felix KNÜPLING, Mario KÖLLING, Sabine KROPP y Henrik SCHELLER, fruto de un Congreso celebrado en noviembre de 2019 con ocasión del 70 aniversario de la Ley Fundamental de Bonn organizado por el Forum of Federations y la Freie Universität Berlin. El lugar de celebración fue significativamente el Bundesrat que, como se sabe, encarna la representación de los Länder en la dirección del Estado alemán. Vamos a ver en las líneas subsecuentes bien explicado el contraste entre la let de la Constitución y la realidad.

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En principio, sabemos que Alemania es un Estado federal donde los Länder ejercen de forma autónoma sus propias competencias y pueden incluso llevar a sus textos constitucionales normas que la Ley Fundamental no conoce o incluso algunas que no coincidan con las recogidas en ella aunque todas han de respetar los fundamentos del republicanismo social y democrático (es decir en Alemania no cabe la Monarquía).

Expuesta esta evidencia, procede añadir que, desde 1949, se ha venido produciendo una erosión continua de las atribuciones de los Länder siendo este el mensaje central de la ponencia de Peter M. Huber, catedrático y exmagistrado constitucional. Es verdad que los Länder ostentan atribuciones garantizadas pero la Federación (el Estado, diríamos nosotros) puede limitarlas cuando se hallen en peligro “las condiciones de vida equivalentes en el territorio federal o el mantenimiento de la unidad jurídica o económica en interés de la totalidad del Estado”.

Todo profesor repite igualmente en clase que el federalismo alemán es de ejecución, es decir, un sistema de gobierno en el que la ejecución de las leyes a través de las autoridades y de los tribunales es asunto de los Länder, sin embargo, en la práctica el entrelazamiento de las competencias verticales y las intromisiones de la Federación en materias variadas han llevado a diluir el sistema ideado por la Ley Fundamental. Porque esta prohíbe la existencia de “autoridades conjuntas” y sin embargo existen, por ejemplo en la Administración financiera y asimismo en materias como la construcción de Universidades, las mejoras en las estructuras económicas regionales, la agricultura, la protección cultural y, últimamente, en el ámbito de los sistemas técnico-informáticos y la conexión a través de las redes así como en la seguridad básica de quienes buscan empleo.

Un entrelazamiento de competencias que se advierte también en la creación de “comisiones de coordinación” compuestas por los responsables ministeriales de la Federación y de los Länder en casi todas las materias (cultura, justicia, planificación territorial y un largo etcétera) que, aunque carecen de competencias decisorias, en la práctica conforman las que posteriormente van a ser adoptadas por quienes en teoría las ostentan. La situación descrita se agrava si contemplamos la práctica de la “cofinanciación” que está generalizada ya desde los años sesenta y que permite a la Federación crear instituciones que ostenten importancia nacional.

Tras lo explicado y, cuando se cumplen 70 años de la Ley Fundamental, se puede afirmar que la República federal alemana – así el Profesor Huber- ha pasado de ser un “Estado federal unitario” a hallarse cerca de ser un “Estado unitario descentralizado” en el cual la “estatalidad” de los Länder se revela cada vez más precaria.

Se ha producido una ostensible “mutación constitucional” ante la cual el papel del Tribunal de Karlsruhe ha sido ambivalente: por ejemplo, nunca ha aplicado de forma determinante el artículo 31 de la Ley fundamental (“El derecho federal se impone al derecho de los Länder”). Pero, al mismo tiempo, ha contribuido a esa unidad de la República por varias vías y sobre todo a través de la eficacia unificadora de los derechos fundamentales lo que ha condenado a los catálogos de estos derechos contenidos en las Constituciones de los Länder a tener una existencia fantasmal.

Pertenece al “folclore” – es palabra utilizada por Huber- el pretendido “derecho de secesión” de algún Land (Baviera) rechazado con contundencia por Karlsruhe en un auto que lleva la firma precisamente de Huber: “En la República Federal de Alemania, Estado nacional fundamentado en el poder constituyente del pueblo alemán, los Länder no son señores de la Constitución. En la Constitución no existe ningún espacio para las aspiraciones secesionistas de los Länder. Son contrarias al orden constitucional” (2 BvR 349/16).

El milagro es que el federalismo alemán funciona de manera satisfactoria – resume Huber- siendo Alemania uno de los poquísimos países europeos que carece de movimientos separatistas inquietantes.

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Una perspectiva que enriquece la anterior es la que ofrece en su ponencia Volker Ratzmann, político verde, ex-miembro del “Bundesrat” (Cámara de representación de los Länder). A la vista de la evolución descrita por Huber, él aboga por algunas reformas que se dirijan a erradicar la erosión de la autonomía de los Länder debida a la existencia de programas federales que implican transferencias de dinero de la Federación a cambio de sustraer competencias, es decir, prohibiendo las “correas de oro” (ayudas económicas) que atan a los Länder. Además, defiende la necesidad de modificar la forma de relacionarse el “Bundestag” (Cámara de representación de los partidos políticos) y el “Bundesrat” asegurando el derecho de iniciativa legislativa del último y permitiendo en el debate de las leyes una más eficaz intervención de los miembros del “Bundesrat”.

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De nuevo un catedrático, Wolfgang Renzsch, es quien analiza las claves de la financiación en el federalismo alemán para decirnos que el mecanismo de las “asignaciones federales” a los Länder y las ayudas para la inversión, incrementadas a partir de 1970 y utilizadas especialmente tras la caída del muro, ha aumentado el control de la Federación sobre los Länder, tendencia que quiso corregirse con las reformas de 2006 y 2009, sin mucho éxito de manera que, afirma Renzsch, “la intromisión de la Federación en la política de los Länder es hoy de mayor amplitud que la existente antes de las reformas de 2006 y 2009”.

Renzsch es el único de los ponentes que incluye un párrafo – al final de su trabajo- referido a los efectos en la estructura federal de la epidemia, desatada con posterioridad a la celebración de este Congreso (septiembre de 2019). Su conclusión es lapidaria: “la Federación lleva la batuta, los Länder se limitan a seguirla complacidamente”.

La epidemia pues no ha cambiado nada en el modelo federal, tan solo ha puesto de manifiesto de forma más cruda la evolución vivida: dirección por la Federación, ejecución por los Länder muy intervenida por la Federación, financiación a cargo fundamentalmente de la Federación.

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La obra contiene también valiosos estudios sobre los desafíos para el federalismo de algunas políticas públicas como la educación, la inmigración o la seguridad pública (ponencias de Rita Nikolai, Henrik Scheller, Mario Kölling y Christian Lauprecht, entre otras).

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Encender los focos del debate sosegado apagando al mismo tiempo los de la pasión y el sectarismo político son justamente los modos apropiados para abordar los problemas que suscita la convivencia en las sociedades civilizadas. Así procedieron quienes tomaron la palabra en el Congreso celebrado en Berlín, tal como se refleja en las ponencias recogidas en este libro.

Para nosotros queda la enseñanza melancólica: ¿algún día seremos capaces de extraer nuestros problemas territoriales de ese caldero donde los disparates se hallan hirviendo a borbotones?

(Publicado en El Mundo, el 2 de febrero de 2021).

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Publicado en: Artículos de opinión, Blog

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